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在果洛州规范性文件监督管理工作
分片座谈交流会上的发言材料
          ——政府规范性文件备案审查工作交流材料
来源:    时间:2018年08月14日    

 海北州政府法制办公室

(2018年7月18日)

尊敬的贾小煜主任、各位领导: 

下面,我就海北州规范性文件管理及合法性审查的有关情况作简要发言,不妥之处,敬请批评指正。

一、基本情况

2006年9月,海北州政府法制办公室被确定为全国市、县级规范性文件备案审查工作示范单位。多年来,我们严格按照国务院法制办和188bet金宝博官网网址 的要求执行,精心组织,周密安排,采取一系列措施,强力推进规范性文件备案审查工作,取得了一定成效。

二、有关工作的主要做法和成效

(一)关于规范性文件的合法性审查问题

近年来,随着法治政府建设工作的不断推进,各级领导干部的法治意识和水平也普遍得到了提高,我们的工作也由“善后”逐步转化为“预防”,因此,合法性审查被提到了非常重要的位置。现在,我们州一级比较明显,州政府几乎所有的重要文件、方案都要求政府法制机构提供合法性审查意见,不仅如此,州委的许多文件也要我们看,部门的许多文件还请我们看。仅今年上半年,我们审查的各类文件、方案、意见、合同、协议等就达到了47件,其中属于规范性文件的仅1件。实际上,我们在多年前就出台了规范性文件前置审查制度。各地各部门拟制的规范性文件,必须由拟制单位集体研究通过,主要负责人签署意见后报政府法制机构审核未经法制办审核或审核不合格的规范性文件不得提交州政府常务会议研究,更不得印发执行。现在已经演变成:凡是需要提交政府常务会议审议的文件,都需法制办出具合法性审查意见书,否则不得提交州政府常务会议审议。

前置审查的利弊。前置审查的优越性很明显,可以大幅提高规范性文件的质量,避免备案审核时诸多尴尬。可以从源头上杜绝因规范性文件不合法而收回重发或撤消的现象,保证了政府文件的严肃性和权威性。但前置审查也存在一个严重的问题,就是政府法制机构的工作量大幅度增加,而且,容易导致拟文单位出现依赖性,进一步增加法制办的工作量。在当前法制机构工作人员普遍不足的情况下,尤其是县一级,开展前置审查更是力不从心。

(二)关于规范性文件的界定问题

规范性文件的备案审查推行了多年,取得了显著成效,但依然存在一些不容忽视的问题。我们在检查中发现,不备、漏备、迟备等现象仍然存在,甚至有些明显属于规范性文件的没有执行“三统一”要求,没有编号,始终没有做到应备必备。虽然不能排除极个别故意漏备或不备的情况,但最主要的是有些制定机关不能准确界定什么是规范性文件。究其原因,最根本的是制发文件机关具体工作人员对规范性文件的认识不足,无法准确鉴别什么是规范性文件。虽然我们从省到州县每年都在举办规范性文件备案管理方面的各类业务培训,但由于人员变动快,总有许多单位具体从事文件制发的工作人员是新手,根本不知道什么是规范性文件,更没有“三统一”、备案审查的意识。

因此,建议扩大培训人员范围。不仅要进一步培训政府及部门法制工作人员,还要逐步扩大范围。突出重点人群的培训。我们已经和州政府办公室达成一致意见,以后凡是政府举办的文秘类培训,都把规范性文件有关内容作为必训课程,提高重点人群对规范性文件的鉴别能力。同时,我们还与州委组织部和州委党校进行了衔接,准备把规范性文件有关内容列入新提拔的科级干部和副处级干部的培训范围。加强普遍培训。下一步准备将规范性文件有关内容列入新招录人员的培训范围,从机关工作人员的入口加强培训。

(三)规范性文件的管理

上级要求规范性文件的清理每两年清理一次,实际上我州清理规范性文件次数相对较多,我州确定每一年都要进行对规范性文件的清理。同时在年内根据省法制办、州委、州政府的相关要求,还会进行一些专项清理,对一些不合规定、不切合实际、与上位法或者相关政策有冲突的,进行及时修改后重新报备或者废止。目前,我州所有的规范性文件已经规范入档,由专人负责管理。

(四)规范性文件的电子报备

2017年10月省上开始推行规范性文件电子报备系统,2018年1月开始正式运行。这极大的节省了报备时间和一些物质资源,为开展规范性文件的报备提供了便利条件。但是,我州几乎所有的规范性文件都是报州政府后,由州政府印发公布,套“海北藏族自治州人民政府”文头,盖州政府电子公章,形成正式文件。该正式文件由我州电子文印中心专门印发,而电子文印中心的文件不经批准不得擅自拷贝,故使用电子报备系统上报规范性文件正文时,想要上传正式文件,就要经过一道审批手续。从而常常会出现审批领导不在家,文印中心工作量大,延误报备时间的情况。因此,接下来我州将进一步对该问题进行衔接解决,以便更好的发挥规范性文件电子报备系统的便捷作用。

三、存在主要问题

(一)规范性文件起草单位的合法性审核责任仍未落实。起草单位签发的文件提请州法制办审议前,应由起草单位法制机构进行合法性审查。但根据我州实际情况来看,州一级只有公安、市监、税务等为数不多的单位有法制科室,大部分起草单位没有专门的法制审核科室或者法制审核人员,故出具的合法性审查意见仍然比较简单,由起草科室提交另一个非法制科室进行审核,并加盖相关科室或者办公室的公章提交我州法制办进行审核,不排除走过程走程序的现象。截止目前,所有起草单位出具的合法性审查意见均为无意见。

(二)向社会公开征求意见效果有待提高。行政规范性文件在起草过程中应当向社会公开征求意见。目前,起草机关基本能书面征求相关部门和系统内基层单位的意见,但通过网络公开征求社会公众意见的效果并不理想。根据调研了解,原因有以下几点:一是部分单位没有自己专门的涉外网站,所以仅通过在单位公告栏粘贴等方式进行公布;二是有些单位对规范性文件的起草程序不熟悉,常常忽略向全社会征求意见这一重要环节;三是州政府门户网站暂未开放专门的征求意见栏;四是老百姓对各部门规范性文件认识程度不足,关注程度不够。下一步,我州法制办将与州政府电子政务中心相关负责人员协调商议,在州人民政府门户网上专门设立一项征求意见栏,供各单位在规范性文件草案起草完成后,按照程序,向社会公众进行征求意见。并加强对政府门户网站的宣传,便于群众及时了解门户网站上公布的规范性文件,发挥门户网站公开征求意见的重要作用。

    四、意见建议

    (一)进一步提高制定行政规范性文件的质量和效率。起草和审查人员素质的高低,决定了规范性文件质量的优劣。首先,建议加强法制机构建设,落实文件起草过程中的合法性审核要求,对有关法律法规以及国家出台的政策要加强学习。采取多种形式对起草和审查人员进行培训,提高其法律素质和文字表达能力。其次,建议加强对制定文件必要性的论证,对文件运用的规制手段是否适合所要实现的目的、是否选择了侵害最小的规制措施、对公民权利可能造成的损害与增进公共利益是否成比例等问题进行充分的说明。

    (二)进一步提高公开征求意见的针对性和实效性。首先,各部门应在规范性文件草案定稿前通过网站等途径向社会通告拟定文件的名称、依据、涉及的基本内容及相关争议事项。其次,要不断拓展公众参与的形式,充分听取不同利益群体的声音。再次,要充分尊重公众意见。对于公众提交的资料、观点,相关部门必须认真考虑,注重吸纳合理的意见,同时加强对公众意见的有效反馈,避免征求意见流于形式。

    (三)进一步规范基层法制办职权。我州辖门源、祁连、海晏、刚察四个县,而四县法制办主任多数为兼职(县政府办公室主任或副主任兼法制办主任),且法制办工作人员总共只有1-2人(祁连县法制办只有主任1人),随着法治社会的发展,法制部门职权逐渐扩大,工作量也随即增加,加之县政府办公室本身工作就很繁重,这对于基层法制工作的开展造成了极大的不便利。建议在我省机构改革之前或机构改革的同时,进一步明确基层法制办公室职能。