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在果洛州规范性文件监督管理工作
分片座谈交流会上的发言材料
          ——加强行政规范性文件制定 确保文件合法有效
来源:    时间:2018年08月14日    

黄南州政府法制办公室

(2018年7月18日)

制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式,直接关系群众切身利益,事关政府形象。自《青海省行政规范性文件制定和备案办法》实施以来,我州严格按照法定程序制发行政规范性文件,严格执行公开征求意见、合法性审查、集体审议决定,向社会公开发布等程序,使行政规范性文件制发规范有序,规范性文件质量得到有效提升。

一、主要做法

(一)广泛征求意见。除依法需要保密的外,我州规范性文件均落实了公开征求意见制度。起草部门以发放纸质征求意见稿、召开座谈会等形式征求了省上业务部门、州直相关部门、各县政府及相关部门的意见,充分听取了各方意见,尤其是利益相关方的意见。如《黄南州村级财务及资产管理办法(试行))》征求了州县财政系统各单位、州农牧局、州农牧业经营管理站等单位的意见,并对征求到的意见采纳情况进行了反馈。州民政局在起草《黄南州全面放开养老服务市场提升养老服务质量实施方案》时以发放征求意见稿的形式征求了四县政府、州直16个部门及4个省驻州单位,对征求到的意见、采纳情况、反馈方式等进行了汇总。州卫计委在起草《黄南州深化医教协同进一步推进医学教育改革于发展实施方案》时,不仅向各单位发放了征求意见稿,还召开了由四县政府、州教育局、州财政局、州发改委、州人社局、州县各医疗机构负责人参加的座谈会,充分征求了各单位意见。

(二)严格审核把关。州政府高度重视规范性文件的合法性审查工作,主要负责人多次在政府常务会议上强调合法性审查的重要性,并规定没有法制办合法性审查意见,规范性文件一律不得上常务会议研究。为明确合法性审查职责,规范合法性审相关材料报送等工作,我州出台了《关于明确行政规范性文件合法性审查相关问题的通知》(黄政办〔2014〕142号),对规范性文件的界定职责、合法性审查职责、报送程序等进行了详细规定,将全部规范性文件纳入法制审查,避免了违法的规范性文件的出现。 

(三)坚持集体审议。我州严格落实行政规范性文件集体研究讨论制度,州县政府制发的规范性文件均需上政府常务会议讨论研究,政府法制机构负责人需在常务会议上宣读合法性审查意见,各参会单位充分发表对规范性文件的意见建议,对集体讨论情况和决定如实记录在册,对不用的意见也如实载明。各部门的规范性文件需经本部门办公会议审议决定。2018年上半年州政府出台的6份规范性文件,均在州政府常务会议上进行了集体讨论研究。

(四)及时公开发布。《青海省行政规范性文件制定和备案办》规定,未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。州政府落实“统一登记、统一编号、统一公布”的三统一制度,文件印发后,在州政府门户网站“黄南政务在线”上统一对外公布。

    二、我州在执行规范性文件制定程序过程中存在的问题

    (一)未严格遵循规范性文件的制定程序。制定规范性文件需进行调研论证、征求意见、合法性审查、集体讨论决定、统一公布、备案登记等程序,但在实际工作中,一些起草部门并未严格按照以上程序制发文件,主要表现在:一是未进行充分的调研论证。部门代拟的规范性文件均是为贯彻落实省级相关部门的政策措施而制定的,但在起草规范性文件时,并没有对相关政策所要解决的问题、对为解决问题采取具体措施进行深入分析,对我州的实际情况缺乏调查研究,也没有形成调研报告。在部门报送合法性审查材料时均没有提交调研报告。二是未充分征求意见范围。一是意见征求面不广。一些部门只征求了州级相关部门的意见,且大部分都是以“无意见”反馈,没有征求行政相对人,利益相关方的意见。如我州出台的《关于进一步激发社会领域投资活力的实施方案》(黄政办〔2018〕78号)以发放纸质征求意见稿的形式征求了四县政府及州环保局、州人行黄南中心支行、州教育局、州住建局、州金融办、州经信委、州发改委等13个部门和单位的意见,但反馈均为“没有意见和建议”。二是征求意见方式单一。起草部门一般都是以发放纸质征求意见稿或是召开座谈会等形式征求意见,没有充分利政府门户网站、部门网站、微信公众号等新型网络媒体公开征求公众的意见。如2018年出台的5个规范性文件中,3个规范性文件采取了召开座谈会、发放意见稿形式征求意见,其他2个均只发放了征求意见稿。

    (二)规范性文件内容缺乏针对性和可操作性。一些规范性文件参照或直接套用省上的文件内容,因省上文件的内容一般指导性较强,立意较高,但为便于地方因地制宜,规定内容不具体。一些部门在起草规范性文件时直接套用省上文件,内容笼统空泛,针对性不强,对一些需要采取的措施没有提出具体要求,缺乏可操作性,不能解决实际问题。二是照抄照转,缺少特色。有的机关大段地抄录法律法规和上级部门的规范性文件,有的则将外地的规范性文件原封不动地“拿”过来,没有细化法律法规和规章,没有结合州情实际,缺乏地方特色。

    (三)审查把关上的薄弱性。是对代拟的规范性文件未进行初审。《青海省行政规范性文件制定和备案办法实施细则》第十条第一款规定:“由政府工作部门代为起草的政府规范性文件,应当由起草部门的法制工作机构进行初审”。 州级政府部门中除公安、市场监督、教育、环保等部门外,均未设置法规科,也没有从事政府法制工作的专职人员,故部门起草的规范性文件均未进行初审。二是对本部门印发的文件未履行合法性审查程序。一些部门没有建立和落实法律审查制度,制定规范性文件通常由业务部门起草后直接送领导审批后发布,没有送本单位的法制部门或法制工作人员进行审查把关,规范性文件的合法适当和法制的统一得不到保障,甚至造成规范性文件一出台就因违法而不予备案的尴尬局面。还有一些部门法制工作人员由于没有系统地学习法律知识尤其是行政法知识,承担审查把关的重任有点勉为其难,难以保证规范性文件的质量。

三、提高规范性文件质量的几点对策

    一是要严履行法定程序,确保规范性文件的科学性和民主性。青海省行政规范性文件制定和备案办法》自2014年3月开始施行,《青海省行政规范性文件制定和备案办法实施细则》、《188bet金宝博注册 关于贯彻实施<青海省行政规范性文件制定和备案办法>的通知》(青府法〔2014〕14号)也相继出台,这些文件详细规定了行政规范性文件的起草、审查、决定公布、备案登记、监督管理等一系列程序。今年国务院办公厅也出台了《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37号),规定重要的行政规范性文件要严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审查、集体审议决定、向社会公开发布等程序。国务院和省上对规范性文件的制定程序的规定已非常明确和具体,涵盖了规范性文件从起草到备案的全过程。我们应认真学习并严格遵守制定程序,找准薄弱环节,充分调研论证,扩大征求意见范围,丰富意见征求的方式,提升文件的科学性和民主性。

    二是认真把好审查关,确保规范性文件合法合理。充分发挥好州县政府法制机构、部门法制部门(办公室)的合法性审查职能,确保规范性文件合法合理。从合法性上讲,政府规范性文件的起草必须符合上位法规定,维护法制统一,规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政事业性收费、政府性基金以及其他应当由法律、法规、规章规定的内容。没有法律、法规依据,不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的规定。从合理性上讲,就是要遵循经济社会发展规律,符合社会公序良俗,体现公平正义。在审查过程中,充分与起草部门或科室沟通,掌握文稿制定背景,了解本州客观实际,审查时做到严格、客观、精细,确保文稿合法、科学、实用。将审查结果与依法行政考核挂钩,形成倒逼机制,促进起草部门主动提高文件起草质量。