您的位置:首页 > 规范性文件管理 > 工作动态
在果洛州规范性文件监督管理工作
分片座谈交流会上的交流材料
——加强制度机制 全面推进规范性文件审查监督工作
来源:    时间:2018年08月14日    

门源县人民政府法制办公室

(2018年7月18日)

    根据会议安排,现将门源县全面推进规范性文件审查监督工作情况汇报如下,不妥之处,请指正。

    一、工作进展情况   

    近年来,门源县政府法制办认真贯彻落实党的十八大、十八届历次全会精神,按照中共中央国务院《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》要求,自《青海省行政规范性文件制定和备案办法》(青海省人民政府99号令)、《青海省行政规范性文件制定和备案办法实施细则》实施以来,坚持以建立健全审查监督工作制度,开拓创新审查监督方式方法,全面加强规范性文件制定和备案审查监督工作,努力提高规范性文件质量,进一步加快了推进依法行政、建设法治政府进程。

    (一)加强领导,健全制度。县委、县政府把规范性文件清理、制定和备案审查工作做为推进依法行政,促进全县政治文明的一项重要工作来抓,坚持把清理、制定、备案规范性文件作为依法行政的主要内容,纳入了年度依法行政责任目标考核,法制办负责处理具体工作。依据《青海省行政规范性文件制定和备案办法》《青海省行政规范性文件制定和备案办法实施细则》,成立了门源县行政规范性文件监督管理工作领导小组,制定下发了《关于贯彻实施青海省行政规范性文件制定和备案办法的通知》、做到“三个细化”即,一是全面细化了规范性文件制定程序制度,确立了调研论证、广泛征求意见、法制机构合法性审查、集体讨论决定、公开公布等规范性文件制定程序制度;二是进一步细化和完善了规范性文件的备案审查制度;三是进一步细化了监督检查与责任追究制度,确立了较为严格的法律责任追究制度,进一步强化了工作报告和情况通报、备案登记和公布制度,全面加强规范性文件审查监督实效。“三个制度”即,一是建立了规范性文件有效期制度,从2014年1月起制定的规范性文件都有了有效期,一般文件5年,暂行试行的文件2年;二是建立了规范性文件定期清理制度,规定规范性文件必须每两年进行一次全面清理;三是规定了公民、法人和其他组织提请对规范性文件异议审查制度,赋予行政管理相对人提请审查规范性文件的权利。

    为了更好的贯彻实施《办法》,我们还开展了三方面工作:一是做好总体部署。印发《门源县政府法制办关于贯彻实施<青海省行政规范性文件制定和备案办法>的通知》,对各乡镇人民政府、县政府各部门贯彻实施《办法》做出总体部署和具体要求。二是完善配套制度。修订印发《门源回族自治县人民政府法制办公室规范性文件审查监督工作规程》及流程图等,规范了前置合法性审查、备案审查、异议审查工作的流程。三是做好舆论宣传。通过在法制办门户网站、《政府法制工作动态》上及时上载、刊登《办法》、配套制度等方式,扩大宣传力度,为《办法》的顺利实施创造良好的舆论环境。

    (二)坚持制度创新,规范性文件审查监督稳步推进。2014年以来,按照十八届三中、四中全会总体部署和门源回族自治县党委政府关于全面深化改革、全面依法治县任务安排,主要进行了如下工作:一是建立了规范性文件制定主体资格制度。2014年,梳理了门源县规范性文件制定主体资格,公布了门源县本级的32个规范性文件制定主体,并在门源县门户网站上进行通告,未在通告范围内的行政机关不能再制发规范性文件,建立了规范性文件制定主体制度。二是建立了规范性文件“三统一”制度。2014年,印发《门源县政府办公室关于实行规范性文件“三统一”制度的通知》,建立了门源县政府本级“统一登记、统一编号、统一公布”的规范性文件“三统一”管理制度,从2014年3月1日起开始正式实行,实现备案审查工作信息化管理。三是加强了对全县规范性文件制定和备案工作的指导。针对全县规范性文件审查监督工作中普遍存在的对规范性文件认定存在歧义的情况,我们印发了《门源县政府法制办公室关于认定规范性文件的指导意见》,各乡镇人民政府、各部门以统一的、科学的标准认定规范性文件提供了参考依据。为了提高规范性文件质量,加强对规范性文件制定工作的指导。

    (三)探索实行前置审查先行,文件合法性审查机制进一步完善。我们一直坚持全面加强前置合法性审查、备案审查、异议审查三项日常审查监督职能,加强对行政机关抽象行政行为的监督,努力推进依法行政、建设法治政府进程。近几年来:一是加强前置合法性审查,保证县政府文件的合法性。今年审查规范性文件已经达到4件,通过严谨的合法性审查,保证了县政府规范性文件合法可行。二是加强备案审查监督,保障政令畅通和法制统一。备案审查政府各部门报送涉法文件20多件。通过严格的备案审查和异议审查,促进行政机关抽象行政行为合法,保障了政令畅通和法制统一。三是加强检查指导培训,提高备案审查监督制度执行力。近年来,我们组织开展了2次全县规范性文件审查监督工作专项检查或调研;举办专题培训班2次。通过严格的监督检查、调研指导、培训学习,有力促进了备案审查监督制度的贯彻执行,提高了监督实效。

    (四)创新审查方式,提高审查质量。为了进一步提高合法性审查质量和工作水平,我们依托门源县政府法律顾问制度,建立了规范性文件合法性审查专家协助审查制度,选择专业性比较强、涉及面比较广、争议比较大的规范性文件开展专家协助审查,逐步推行专家协助审查的合法性审查方式,发挥专家学者的专业力量在合法性审查工作中的作用,实现合法性审查质量的新高度。

    (五)加强动态管理,全面清理工作形成制度化。按照《办法》的要求,规范性文件实行两年一次的全面清理和根据专项任务进行的专项清理相结合的制度。2014年《办法》颁布实施后,我县对1952年—2014年两级政府及县政府各部门72442件文件进行了清理,其中清理规范性文件254件,按照“废止、保留、修改”三个类别开展清理工作,其中需修改的规范性文件有20件,重新公布继续实施的规范性文件有32件,废止的规范性文件有202件。2017年进行了第三次全面清理,清理规范性文件260件,重新公布继续实施的规范性文件有38件、废止的规范性文件有116件、需要修改的规范性文件有1件。今年规范性文件清理工作正在开展,我们已经发文部署了清理工作,各乡镇政府、县政府各部门正在积极开展清理工作。通过全面清理,保障了规范性文件的合法、可行,及时废止或修改那些与法律、法规、规章不协调、不一致以及不符合门源县改革发展实际的规范性文件,避免了政府文件与国家法律法规和上位政策相冲突,同时,加大了政府信息公开的力度,让规范性文件清单在阳光下亮相,让抽象行政行为在阳光下运行。

    二、存在的问题
    (一)部门对规范性文件报备工作重视不够。一是主动性不高。一些部门存在“不催不报”的情况,不能做到及时按规定报备,个别部门嫌麻烦,甚至出现漏报瞒报现象,大大损害了备案审查工作的实效性。二是工作水平欠缺。至今仍有一些部门不清楚规范性文件的定义,以致将一段时间以来单位发的所有文件一并打包报备,其中甚至包括人员调动、活动通知等内部文件。

(二)规范性文件制定主体不够明确。在实际工作中,为强调工作的重要性,保障规范性文件的高效实施,有不少规范性文件是由党政联合行文。而对于这类由党政联合行文的规范性文件,作为备案审查部门的政府法制工作机构和人大都没有将其纳入备案审查范围。

(三)备案审查监督力度不大,质量不高。政府法制工作机构力量薄弱、人手不足,对备案审查工作的实施局限于“你报我审”的手段,对规范性文件制定阶段的前置审查参与度不够,监督力度不大。而按照立法法规定,人大只能对成文后的规范性文件进行审查,不能及时纠正文件存在的合法性问题。

    三、下一步工作打算

    (一)提高对规范性文件审查工作重要性的认识。把政府部门对规范性文件报备情况纳入综合目标考评指标体系,促使政府各部门在制定规范性文件时,遵循合法、适当、协调的原则,使规范性文件与法律、法规、规章和上级行政机关的规范性文件不抵触;加强与法律顾问、法制工作机构、人大的交流沟通,公开征求意见和进行充分论证,做到“有制必报”。

    (二)加强规范性文件审查制度建设。一是加强政府法制工作机构规范性文件备案审查力量,强化前置审查制度。二是建立统一公布制度,未经合法渠道公布的规范性文件不得作为行政管理的依据。三是建立定期评估制度,制定机关和实施机关应当定期对该规范性文件实施情况进行调查研究,并决定是否要对文件进行修改调整。
     (三)提升规范性文件审查质量。一是建立政府规范性文件审查专家库,充分发挥专家学者作用,借助外脑提高审查质量,由合法性审查向适当性审查延伸。二是完善规范性文件分类审核标准。对于执行性的行政规范的审查应遵循不抵触原则,重点审查是否与上位法规范相矛盾或不一致,是否违背上位法确立的基本原则和精神。对补充性的行政规范的审查,重点在是否有行政管理法规或上级行政规范的明确授权。对自主性行政规范的审查标准是遵循职权法定原则,重点审查制定机关是否具备组织法上的职责权限依据,是否设定了权力和义务。